對我國通用機場建設熱的“冷思考”

摘要：近期以來，我國通用航空業就像“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”一樣，一下子“熱”起來了。各地通用機場建設也是如火如荼，一派繁榮景象。但在通用機場建設“熱”的背后卻存在著通用機場規劃、通用機場投資與建設、通用機場運營管理等諸多方面的現實問題。本文通過對當前通用機場建設熱潮背后的問題的分析，從簡政放權“服”要跟上、發揮國有資本引領作用建設通用機場“骨干網”、機場規劃布局“地網”與“天網”要同步協調等幾個方面，提出了促進通用機場建設和運營發展的建議和意見。

一、引言

“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，用來形容當前的中國通用航空業真是恰如其分。近期以來，通航發展的政策春風頻頻吹來，從《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》《國務院關于印發十三五國家戰略性新興產業發展規劃的通知》《民航強國戰略》等頂層政策支持，到民航局接連發布《通用機場分類管理辦法》《通用航空經營許可管理規定》《國內投資民用航空業規定》《空中游覽咨詢通告》等實際操作層面的規章和實施細則出臺；從民航局馮正霖局長做客新華網談通航發展前景，到各地區管理局、監管局放松通航監管、簡化通航辦事程序。我國通航發展從政策層面充滿積極信號，釋放出來了巨大的政策紅利，地方政府、國有大型企業、資本市場對投資通行業熱情高漲、躍躍欲試，通用機場建設、通航產業園等與通航相關的內容頻繁見諸于報端，好像一夜之間中國通航業遍地都是機會，人人爭先恐后，唯恐錯過這個“萬億大蛋糕”。“如人飲水，冷暖自知”，在機場建設“熱”的背后，卻存在諸多現實問題困擾著通用機場的建設和運營，困擾著我國通航業的發展。

二、當前我國通用機場建設面臨的現實問題

（一）通用機場規劃

為促進我國通航業的發展，國家將通用機場規劃建設審批下放到省級人民政府和民航地區管理局。對于通用機場的布局規劃國家層面尚未制定，目前主要由省級人民政府制定省級通航發展規劃和通用機場建設規劃。雖然不少省市政府出臺了通用機場發展規劃，但由于規劃制定的科學性和研究深度不夠，導致規劃執行中存在很多問題：

1.過于強調通用機場的數量，但對通用機場分類分級和功能定位缺少深入研究，對于機場網絡構建和機場規模缺乏科學合理的認識，機場規劃布局沒有因地制宜，造成通航機場建設的重復性與盲目性。

2.當前對于通用機場分類不細，依照《通用機場分類管理辦法》（民航發〔2017〕46號），按照對公眾開放程度，分為A類和B類。但目前，國內沒有通用機場的分類運營管理模式標準，不便于在規劃階段確定機場的功能定位，不利于推進機場的建設。

3.規劃出臺后，由于缺少建設推進實施方案和實施細則，通用機場無序建設，無法快速搭建起布局合理、功能配套、滿足市場需求的通用機場網絡。

4.對于通用機場與公共運輸機場協調規劃建設，以及通用機場與周邊交通銜接，缺乏相關規劃和研究。

（二）通用機場投資與建設

1.當前通用機場投資與建設模式無法滿足通用機場網絡構建的戰略目標。目前我國通用機場的投資主體主要有通航運營企業、政府平臺機構和其它非通航類企業。通航運營企業建設通用機場一般為自用或作為通航公司基地使用；政府平臺機構建設通用機場基本是為了通航產業園區或航空小鎮，其著眼點并不是通用機場；其他非通航類企業建設通用機場很多是為了將通用機場作為獲取相關配套資源的手段，如“圈地”“拿項目”等。所以，現在雖然已建成一部分通用機場，但其對公眾開放程度、功能定位、運營管理、服務保障等方面還無法滿足通航發展需要。在當前我國通航發展起步的關鍵階段，上述三類機場投資主體由于其自身局限性，短時期內無法承擔起構建我國通用機場網絡建設的重任，需創新或豐富通用機場投資與建設模式。

2.通用機場補貼資金使用難。在新頒布的《民航專項基金投資補助機場建設項目實施辦法》中已經明確規定將通用機場投資建設納入到國家民航專項基金補貼政策中，文中規定對納入大規劃中的有財政資金投資的通用機場進行補貼，補貼最高額度為1億元。但由于具體的實施細則沒出臺，在實際操作中存在諸多困難，比如說地方政府配套資金難、且審批手續復雜。

3.重前期建設、忽視消費側需求。通用機場建設在現階段存在嚴重的“重技術，輕策劃，缺乏對機場整體性定位”的問題，對機場的選址、功能定位、產品定位及未來機場的商業運營模式等方面均缺乏整體性、系統化的思考。機場建設過程中，對供給側結構性改革認識不足，忽視消費側需求，僅從滿足機場未來運行的基本條件考慮，致使建成的通用機場出現了“千篇一律”、“不好用”、毫無特色、服務功能不健全、盈利性差等諸多問題。

（三）通用機場運營管理

1.通用機場運營管理具有很強的專業性，涉及到人員資質、流程設計、制度建設、經營管理、安全管理等多個方面，需要組建或委托專業團隊進行管理。但由于有些企業投資建設的著眼點和關注點不在通用機場，只是通過機場建設獲取配套資源，所以對通用機場的實際運營管理考慮較少、知之甚少，后期機場運營管理水平可想而知。

2.由于通用機場網絡尚未建成，通用機場資料發布的平臺系統尚未建立，使得通航企業無法獲得資料，不便于飛行活動的開展。再加上空域、市場需求等其他方面原因，很大一部分通用機場僅作為培訓、農林噴灑等通用航空作業的基地，通用機場間的航線網絡尚未形成，無法形成點對點、常態化的飛行，其促進通用航空產業發展的價值難以體現。

 3.通用機場管理缺少專業公司管理。現階段運營通用機場的一般是通航企業或臨時組建的運營團隊，其專業性不足，運營成本較高。缺少酒店管理公司一樣的專業化的通用機場管理公司，提供專業化的通用機場運營管理服務。

4.通航機場建設、運行與管理人才匱乏，人才儲備不足。通用機場所需的各類人才存量偏低，人才結構較為單一，經營型人才、專業型人才和技術型人才儲備較低；具備國際化視野和經驗的通用機場管理型的高端復合型人才缺乏，熟悉通用航空機場運營與管理的中層管理人才亟待培養；圍繞通用航空機場建設、項目管理人員總量偏低，人才數量和質量提升空間顯著。

5.對通用航空機場安全的重要性認識不足。安全是航空運輸永恒的主題，安全是通用航空生存和發展的基礎。我國通用航空近幾年來才走入大眾的視野，缺乏對通航安全重要性的認識。國內對于通用機場安全運營發展缺少相關基礎性理論研究和數據積累，多為借鑒歐美的發展模式和安全理論。對于通用機場和通用航空的安全裕度、安全指標等缺少深入研究分析，無法指導我國通用機場建設和發展。在國家管理層面，缺乏一個獨立的、統一的通航管理部門，無法做到合理利用、協調統一管理，導致通航資源的浪費。

三、幾點思考和建議

1.簡政放權、以放為主，“服”要跟上。

按照國家簡政放權的總體要求，民航局連續發文要求降低通航門檻，簡化辦理程序。尤其是對于通用機場建設，只抓“兩頭”（機場選址和頒證檢查）,中間過程由投資建設單位自我把關、自我管控。但由于我國通用航空基礎薄弱，機場投資建設單位對機場建設和運行標準不了解、不熟悉，在民航管理部門“放權”后，反而不知道怎么辦了。至于通航產業鏈布局和發展，通行業的發展趨勢和方向等，更是無從談起。

所以，對于通航發展，民航行業管理部門不能一放了之，后續指導服務要跟上。民航局可以成立高級別橫向協調機構，協調涉及通航產業發展的其他國家部委或行業，統籌推進我國通航業全產業鏈發展；成立專門通航發展研究部門，系統研究我國通航業高質量發展的方向、政策和路徑，從國家層面對我國通航業的發展（含通用機場的建設運營管理）進行指導和引導。地區管理局和監管局可以成立相應的通航服務部門，以指導服務為主監管為輔，主動為各地區、各省市通航業的發展提供技術指導和政策宣傳，引導地方通航業的良性發展。

2.發揮國有資本引導作用，加快建設全國通用機場“骨干網”。

公共管理理論認為，市場的資源配置效用適用于提供私人產品，其對于提供公共物品領域的配置作用往往是失效的。而提供公共物品恰恰是政府活動的重點領域和職責所在。在《民用機場管理條例》中明確界定了民用機場（含通用機場）公共基礎設施的定位。縱觀世界通航發展史和通航發達國家的發展實踐，在通航發展的初始階段，政府都是本國通用機場的主要投資者，只有到了通航發展的全盛時期，通用機場投資才開始呈現多元化特征。

我國通行業當前正處于初始發展階段和爆發啟動的關鍵時期，加快通航基礎設施建設刻不容緩、至關重要。在現階段，對于通用機場網絡的建設，應當像高速公路或高速鐵路一樣，納入政府基礎設施預算，充分發揮國有資本的引導甚至主導作用。民航行業管理部門對全國通用機場進行統籌規劃，構建全國通用機場骨干網絡。各省市政府按照國家通用機場骨干網絡建設要求，根據省域發展特點，將通用機場建設納入交通基礎設施建設范疇，采取BOT、PPP等適當的投資模式，分期、分批有計劃進行規劃建設。最終，各省級通用機場骨干網絡組合成為地區骨干網，各地區骨干網組合成為全國通用機場骨干網。在骨干網建成的基礎上，再根據通航的發展需要逐步完善通用機場的“毛細”網絡。

3.通用機場“飛”起來，機場“地網”與“天網”規劃要同步。

中國民航資深專家劉功仕在《美國通用航空模式不是中國通用航空的未來》一文中指出中國處于復雜的地緣政治環境中，繁多的軍事訓練和空戰演習全都在國內領空，空域劃設復雜，民航利用空域的比例被壓縮，軍民航空中管制系統不兼容等。中國與美國國情不同，發展水平不同，通用航空發展不具有可比性。

中國特有的國情和發展現狀，決定了短期內中國即使實施低空開放，其低空空域劃設和管理制度也不太可能像美國那么“隨性”。所以，在規劃建設地面通用機場網絡的同時，也應對區域內可供民用機場使用和通用航空器飛行的空域進行使用規劃和空間容量評估，保證地面機場網絡建設和空域資源使用的匹配， “天網”和 “地網”同步規劃，空地協調一致。

4.通用機場運營管理，當務之急是培育專業化的機場管理公司。

機場由專業化的管理機構進行管理是世界航空發達國家和地區比較成熟和通行的模式。機場從經營型走向管理型也是目前我國機場管理的發展趨勢。尤其是通用機場，由于其規模小、基礎差但數量多的特點，更是需要通過專業化的機場管理公司進行管理，提高運行效率、節約運營成本。

政府可出臺政策，鼓勵支線機場和規模較大通用機場，依靠自身的資源和人才優勢，建立專業化機場管理隊伍，承接通用機場管理工作，尤其是承接由國家主導建設的全國通用機場骨干網中機場的運營管理工作。通過專業化通用機場管理公司，對區域機場進行網絡化管理，解決當前通用機場管理人才和運行專業人員短缺的問題，節約運行成本，提高機場運行效率。從法規、政策、資金等多個層面，支持通用機場專業運營管理公司的發展和壯大，形成國內通用機場管理的龍頭企業。同時有效規制民用機場市場化衍生的公共風險，實現公平、有效的經營管理格局。
通過深化民航供給側結構性改革，構建科學的通用機場網絡和完善的通航基礎服務設施，滿足通用航空飛行要求，提供更多通航服務產品，刺激通航消費需求，再以消費服務帶動制造，以制造來支撐運營，金融、保險、租賃等行業配套，形成完整協調的通航產業鏈，推進民航強國建設。

圣大通航